Уведомлять или разрешать. Круглый стол экспертов Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП)

В нем приняли участие: заместители генерального директора института Сергей Мигин и Виктор Харченко, руководители направления НИСИПП Николай Смирнов и Алексей Шестоперов, старший эксперт Института Александр Шамрай, эксперты НИСИПП Дмитрий Павлов и Владимир Володин. Основные вопросы обсуждения были сформулированы следующим образом:

 «Какие виды предпринимательской деятельности лично вы в первую очередь перевели бы на уведомительный порядок? Какие, по вашему мнению, собирается перевести на него МЭР? Перевод каких видов предпринимательской деятельности на уведомительный порядок вызовет, по вашему мнению, особое сопротивление со стороны бюрократических структур?»

Владимир Володин: Процесс перехода бизнеса на уведомительный порядок открытия предприятий начался не сегодня. Есть несколько видов деятельности, которые могут это уже делать. И после заявления Набиуллиной ясно, что этот процесс будет продолжаться. Кто, по-Вашему, должен подключиться к нему в первую очередь?

Дмитрий Павлов: Что касается моего мнения по поводу перевода тех или иных видов деятельности на заявительный характер открытия бизнеса, то я бы начал с тех видов деятельности, которые наиболее безопасны, сулят наименьшие риски для человека, природы, общества в целом на всех стадиях жизненного цикла выпускаемого продукта.

Николай Смирнов: Я перевел бы на уведомительный принцип весь бизнес за исключением того, что напрямую касается национальной безопасности. И уже по первому опыту можно увидеть, какие виды деятельности необходимо вернуть на разрешительный принцип. То есть, я считаю, что вопрос надо развернуть на 180 градусов: какие виды деятельности нуждаются в разрешительном порядке? Уверен, что таковых объективно не много. А остальные перевести на уведомительный.

Сергей Мигин: Я бы, честно говоря, начал разговор на эту тему совсем с другого. В настоящее время в законе о госконтроле стоит перечень сфер деятельности, в которых уже введен уведомительный порядок. А вот дальнейшая конкретизация этого списка отдана на откуп правительству. И таким образом с введением подзаконных актов этот список сильно сужается. Причем, когда мы в свое время увидели первый проект постановления, там практически ничего не было. Более того, в законе были указаны отдельные виды деятельности и сказано, что в этих сферах надо осуществлять переход на уведомительный порядок. А в проекте постановления правительства этих видов деятельности не было. Потом, с учетом мнения экспертов (в том числе и нашего института) постановление было доработано и принято в удобоваримом виде. Но как ни крути, все равно идет сужение списка. Соответственно первый шаг, который необходимо сделать, - убрать из закона ссылку на подзаконные акты. И разрешить переход на уведомительный порядок хотя бы всем представителям указанных на сегодняшний день двадцати видов деятельности. Если установить прямое действие этих двадцати пунктов, то это уже было бы очень серьезным расширением. Я полагаю - расширением в разы.

Владимир Володин: А сколько у нас всего видов деятельности официально признается? Почему детализация списка дает такие плоды?

Сергей Мигин: Все зависит от глубины дробления. Если, составляя список, останавливаться на уровне классов, то их не так много. Если брать уровень групп, то там их уже гораздо больше. А счет видов идет на десятки тысяч. И это оказывается поводом для того, чтобы играть с отчетными цифрами. В законе виды деятельности достаточно агрегированы. Например, предоставление бытовых услуг, предоставление гостиничных услуг, розничная торговля, оптовая торговля и так далее. А затем постановление правительства начинает это трактовать. Например, такой большой класс, как бытовые услуги. А его конкретизируют: изготовление и ремонт мебели, химчистка, ремонт и обслуживание автотранспортных средств, фотоателье, услуги бань, парикмахерские услуги и практически все. Понятно, что и это много, но ведь обозначен далеко не весь спектр бытовых услуг. И речь идет именно об этом. Дьявол, как всегда, кроется в деталях, в конкретных кодах ОКВЭДа. В законе указаны высокие группировки, а в постановлении правительства более мелкие. И хотя в нем вдвое больше наименований, круг, на самом деле, ощутимо сужается. Это - первое. А второе - я хотел бы обратить внимание на то, что не стоит так радостно призывать к безоглядному переходу на уведомительный порядок. Я предложил бы задуматься и не торопиться расширять список. Надо сначала отработать систему в уже отобранных сферах. На самом деле, сейчас баланс выгод перехода на уведомление далеко не очевиден. Раньше, пока контролер не придет в конкретную фирму и не выявит там нарушений, предприниматель считался невиновным. Более того, если контролер приходил и выявлял нарушения, он должен был дать какое-то время на их исправление согласно соответствующему предписанию. А вот когда предприниматель подписывает декларацию о том, что он соответствует требованиям, он сразу же берет на себя довольно жесткие обязательства. Одно дело: где-то существует какой-то СНИП, какой-то ГОСТ, которому он должен соответствовать (а они зачастую друг другу противоречат). Но сейчас, после подписания декларации, предпринимателю смело можно сказать: ах, ты не соответствуешь, а подписался.  Так что необходимо, во-первых, выяснить, под чем предприниматель подписался. Во-вторых, надо разобраться с ответственностью. У нас ко всему подходят с шашкой наголо: давайте за предоставление неверных сведений привлекать к административной ответственности. В десять раз штраф увеличим, и будет всем счастье. А ведь, на самом деле, ни к чему, кроме нового витка коррупции, это не приведет. Так что порой создается ощущение, что уведомительный порядок - это кот в мешке. И, помимо этих проблем существует непонимание предпринимателями самой сути нового института. Ведь предприниматель как считает: вот он пишет в контрольно-надзорный орган: «Дорогие друзья, я начинаю свой бизнес». Поздравьте, мол, меня. Но, на самом-то деле, механизм другой: он подписывается под тем, что взял на себя ответственность. Поэтому необходима просветительская и разъяснительная деятельность. Пока статистических данных нет, но по итогам первых месяцев работы по уведомлению им воспользовались буквально единицы. Понятно, что этот институт силу не набрал. Так что я не спешил бы расширять список, а отработал бы его в тех сферах деятельности, где уведомительный порядок уже введен. Причем, повторю еще раз, строго в пределах закона, безо всяких отсылок на подзаконные акты. Нужно наработать правоприменительную практику, что-то сопоставить, что-то уточнить. Надо, чтобы это было выгодно, в первую очередь, предпринимателю. Если мы сегодня говорим, что положение предпринимателя с переходом на уведомление может и ухудшиться, то зачем нужно расширение. Мы что, хотим ухудшить положение еще более широкого круга предпринимателей?

Владимир Володин: Но в таком случае все наши бюрократы должны потребовать, чтобы весь бизнес был срочно переведен на уведомительный порядок.

Сергей Мигин: Наши бюрократы в своей косности часто просто не представляют, что они могут выиграть. Это как с саморегулированием: там тоже большинство чиновников на вопрос о том, какие функции они готовы передать саморегулируемым организациям, отвечали, что никакие. Прошел год, они посмотрели на происходящее в строительстве, и поняли, на чем можно хорошо заработать. И теперь все разрабатывают проекты передачи государственных функций карманным СРО. Так что все дело в понимании ситуации и тех возможностей, которые открываются.

Алексей Шестоперов: Лично я поддерживаю перевод максимального количества видов деятельности на уведомительный порядок. И я считаю, что, в первую очередь, на такой порядок надо переводить виды деятельности, связанные с интеллектуальным трудом: например, разработка программного обеспечения, консультационные услуги - не нужно им создавать дополнительные барьеры. Затем, во вторую очередь, на уведомительный порядок, по-моему, необходимо переводить технологически простые виды деятельности, не требующие закупки сверхсложного оборудования.

Виктор Харченко: Я бы привел по этому поводу такой пример. Мы делали проект для ФАС, и в нем в частности рассматривались вопросы телекоммуникаций. Мы сравнивали европейское и российское законодательство в этой области. И в итоге этого рассмотрения выяснилось существенное различие в правилах открытия бизнеса. В России 20 видов услуг в этой области должны проходить лицензирование: услуги местной телефонной связи, междугородней и международной телефонной связи, услуги телефонной связи в выделенных сетях связи. Есть еще услуги внутризоновой телефонной связи, услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов и так далее. Речь идет о том, что на каждый вид услуг той же телефонной связи лицензии нужно получать отдельно. А есть еще услуги телеграфной связи, услуги связи персонального радиовызова, различные услуги подвижной радиосвязи и так далее. Совершенно ясно, что эти виды можно разбить на определенные блоки и сгруппировать: телефонная связь, радиосвязь, пусть отдельно будут передача данных, вещание. Вот в Европе на этот счет существует такой вид допуска субъектов рынка - общее разрешение. Это - декларация о намерениях организации осуществлять данные виды услуг. Это разрешение получается один раз и не зависит от того, какой именно вид услуг ты оказываешь. И если ты расширяешь свой бизнес: хочешь оказывать услуги не только местной, но и междугородней телефонной связи, то еще одна лицензия уже не нужна. Ты уведомляешь органы власти, что с такого-то числа расширяешь сферу своей деятельности. И для них это - сигнал: как надо тебя проверять в следующий раз. А у нас здесь просто стоит лишний административный барьер. Каждый оператор в своем сегменте получает отдельную лицензию. Есть при этом наиболее монополизированные сектора, есть сектора, где присутствует государство в лице «Связьинвеста». Почему не воспользоваться европейской практикой, сделав таким образом рынок более конкурентным?

Сергей Мигин: Тут-то я хотел бы добавить как раз по поводу интеллектуальной деятельности. Чем это заканчивается, свидетельствует хороший пример: в 2008-м году были внесены поправки в закон о лицензировании отдельных видов деятельности. При том, что у нас взят курс на тотальное сокращение лицензирования, вопреки этому курсу было введено лицензирование деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных, фонограмм на любых видах носителей. Так что мы говорим: давайте стимулировать интеллектуальную деятельность и снимать для нее бюрократические ограничения, а в то же время, естественно, без широковещательных заявлений, эти ограничения вводим.
И понятно: то, что лицензируется, на уведомительный порядок переведено быть не может: лицензия - это разрешение.

Виктор Харченко: В IT-сфере, мне кажется, у нас все как раз адекватно: этот сектор развивается, в том числе и потому, что власти просто не успевают придумывать новые разрешительные документы для тех новых видов технологий, которые постоянно появляются на рынке. Что касается введения лицензий на ряд видов деятельности, то ввели не лицензирование, а аккредитацию, объясняя это тем, что для данных видов деятельности введены льготы по ЕСН. Правда уже отменены не только льготы, но и сам ЕСН. Так что ситуация стала просто анекдотичной.

Владимир Володин: Во-первых, мне кажется, что лицензии, о которых говорит Сергей, и аккредитация, о которой говорите Вы - это разные вещи, введенные для разных видов деятельности, так что вы тут не противоречите друг другу. Во-вторых, боюсь, что компаниям, о которых говорите Вы (кто попал под положение об аккредитации) тоже сейчас несладко.

Виктор Харченко: Да, они сейчас пытаются бороться за возвращение льгот.

Александр Шамрай: Я бы вообще поостерегся сразу отвечать на такие вопросы. Здесь нужна оценка регулирующего воздействия. Просто, глядя на значок интеграла, нельзя сказать, берется он или нет. Так и здесь, нужно проводить серьезный анализ применительно к каждому виду деятельности. С применением методов институционального проектирования, оценки регулирующего воздействия. Без этого говорить о столь серьезных вещах - достаточно опрометчиво.

Николай Смирнов: Высказанная здесь идея подождать и посмотреть, что будет с теми, кто уже переведен на уведомительный порядок, по-моему, интересна. Наука тоже говорит нам: нужно сначала отработать, учесть ошибки, а потом уже адаптировать и распространять на всех. Но это хорошо и правильно в нормальных условиях. А у нас тот же Сергей привел прекрасный пример коррупции в саморегулируемом строительстве. Кто и что будет отрабатывать? Правительство, со своей стороны, будет отрабатывать работоспособность уведомительного порядка, чиновники же, со своей стороны, будут отрабатывать его коррупциогенность. Так что боюсь, мы можем, подождав, дождаться отнюдь не позитивных результатов. И что в таком случае будет распространяться?

Сергей Мигин: Вот именно: переведем сейчас всех на уведомительный порядок, и пусть у чиновников будет максимально широкое поле деятельности для обкатки коррупционных механизмов.

Николай Смирнов: Я говорю не о том, что надо переводить всех скопом, а о том, что надо представлять себе, кто и что сразу станет отрабатывать - это необходимо учитывать нашим законодателям!

Владимир Володин: Ну, я не думаю, что кто-то, кроме особо наивных граждан, сомневается в том, что именно будут отрабатывать наши чиновники.

Сергей Мигин: И если мы сейчас вовлечем в процесс новые виды деятельности, то к поиску коррупционных ловушек подключатся новые чиновники. Поиск этот пойдет быстрее, они начнут делиться опытом, тиражировать его. И вот еще что: в законе есть большая дыра, которую нужно закрыть. При уведомительном порядке не нужно никаких заключений, согласований, справок. Но в действующей редакции закона сказано: не требуется разрешительных документов, выдаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. Но не секрет, что чиновники давно придумали очень удобные схемы с участием подведомственных или аффилированных организаций. И на их деятельность закон не распространяется. Поэтому предпринимателя можно спокойно послать за экспертным заключением в такую организацию. Между прочим, в проекте закона была фраза о том, что не требуется разрешительных документов от любых организаций. Однако затем текст был откорректирован. А ведь органы госвласти уже давно перешли на более тонкие методы работы с предпринимателями. Чиновники с ними напрямую не общаются и терроризируют их через подведомственные структуры. А на это закон фильтра не выставляет. И если будет требоваться разрешение от какой-нибудь экспертной организации, то закону это формально противоречить не будет.
И только практика может показать, как используется эта дыра.

Николай Смирнов: У нас всегда практика показывает самые непредсказуемые вещи.

Владимир Володин: Как говорил один из героев «Фауста» Гете: «Суха теория, мой друг, но зеленеет жизни древо».

Александр Шамрай: Действительно, неплохо посмотреть, как пройдет своеобразный пилотный проект с теми видами деятельности, которые уже переведены на уведомительный порядок. И нужно проверить: не появятся ли там механизмы, о которых говорили здесь Сергей и Николай. Возможно чиновники будут активно искать коррупционные лазейки и ущерб от этого окажется большим, чем положительный эффект для деятельности предпринимателей. Если же чиновники сумеют как следует приспособиться к новому порядку и получать свои деньги, они готовы будут перевести на декларирование всех.

Владимир Володин: А что вы скажете по поводу того, кого Минэкономразвитие готовит к переводу на уведомительный порядок в первую очередь?

Николай Смирнов: Что касается моих прогнозов деятельности МЭРа, то в экономике существует три подхода к прогнозированию подобного регулирования.
Первое - это теория общественного интереса. В соответствии с ней перевод на уведомительный порядок должен произойти в тех видах деятельности, которые нуждаются в меньшем регулировании. Есть теория частного интереса. В соответствии с ней перевод на уведомительный порядок коснется в первую очередь тех видов деятельности, которые дают меньше всего административной ренты, а потому менее всего интересны контролирующим органам, а ожидания роста конкуренции не высоки. Есть, наконец, третья, смешанная, теория. Она комбинирует элементы первых двух, ищет золотую середину.

Сергей Мигин: Посмотрите на план утверждения новых технических регламентов. По ним, видимо, и нужно строить такой прогноз. Принимается регламент - можно попадающий по его действие бизнес переводить на уведомительный порядок. К этому можно прибавить казахстанские регламенты, которые будут у нас использоваться.

Владимир Володин: То есть система понятна.

Сергей Мигин: Да. И, разумеется, те виды деятельности, которые сопряжены с наиболее высокими рисками, окажутся в очереди последними.

Дмитрий Павлов: Насчет МЭРа я бы не стал делать прогнозов.

Владимир Володин: А по сопротивлению чиновников?

Дмитрий Павлов: Думаю, что по ряду видов деятельности сопротивление будет серьезным. Особенно по тем видам, где начать деятельность можно было, только заплатив большую сумму в виде формальных и неформальных отчислений, виды, по которым присутствуют значительные интересы со стороны разных групп.

Николай Смирнов: Самое большое сопротивление со стороны бюрократических структур вызовет перевод на уведомительный порядок открытия бизнеса тех видов деятельности, которые затрагивают благополучие наиболее сильных групп специальных интересов. Известно, что такие группы, обладающие серьезным административным ресурсом, у нас есть, и вот с их стороны будет наибольшее сопротивление.
Я думаю, что меньше всего препятствий будет связано с объективными экономическими факторами, характеризующими общественный интерес.

Материал подготовил Владимир Володин

Хотите разместить свой пресс-релиз на этом сайте? Узнать детали